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                  位置: 首頁 > 生態信息

                  生態補償:讓保護者得到真正的實惠

                  發布日期:2020/01/18 點擊量:1472

                  作者:劉桂環《光明日報》( 2020年01月18日 05版)

                  廣西堅持生態優先謀發展理念,不斷強化重點流域水環境綜合治理,許多流域水質持續變好。圖為廣西桂林市陽朔縣興坪鎮漓江風光。新華社發

                  位于長江上游的三峽庫區是全國重要的淡水資源儲備庫和生態功能區。圖為一艘客輪行駛在重慶巫山縣境內的長江巫峽段。新華社發

                    【生態觀察】 

                    20世紀末本世紀初的中國,隨著經濟的快速發展,生態與環境問題成為制約我國經濟社會可持續發展的重要瓶頸。雖然國家采取了一系列加強生態保護和建設的政策措施,有力地推動了生態狀況改善,但在實踐過程中,我國生態保護方面結構性政策缺位的問題越來越突出,尤其是有關生態建設的經濟政策供給不足,這就使得生態效益及相關的經濟效益在保護者與受益者、破壞者與受害者之間存在不公平分配,導致受益者無償占有生態效益,保護者得不到應用的經濟激勵,破壞者未能承擔破壞生態的責任和成本,受害者也沒有得到應有的經濟賠償。這種生態保護和經濟利益關系的不平衡,不僅對我國生態保護不利,也影響了地區之間及利益相關者之間的和諧。要解決這類問題,建立生態補償機制被日益提上日程,以調整相關利益各方生態及其經濟利益的分配關系,促進生態和環境保護。

                  1.生態補償步入發展新時代  

                    當前,生態補償不僅是一種環境經濟手段,更是社會發展的調節手段。生態補償機制是以保護生態環境、促進人與自然和諧發展為目的,根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本,運用政府和市場手段,調節生態保護利益相關者之間利益關系的制度安排。因此,健全和完善生態補償機制,有利于促進生態環境質量改善,增強優質生態產品的生產和可持續供給,保障資源可持續利用,促進生態優勢持續轉化為發展優勢,實現不同地區、不同利益群體的和諧發展。

                    黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設納入“五位一體”總體布局,將生態補償機制作為落實生態文明戰略的重要舉措,作出了一系列重大部署和安排。《關于健全生態保護補償機制的意見》《中央對地方重點生態功能區轉移支付辦法》《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》《關于建立健全長江經濟帶生態補償與保護長效機制的指導意見》《生態綜合補償試點方案》等重要政策文件密集出臺。其中,既有對我國生態補償制度創新路線圖的總體描繪,也有針對流域、長江經濟帶等重點領域、區域生態補償的工作部署,還有市場化多元化生態補償推進計劃。應該說,我國生態補償工作已經進入了深入發展的新時代。

                  2.政策落地面臨多重挑戰 

                    生態補償是一項涉及面廣、政策性強的復雜系統工程,雖然近年來取得顯著成效,但在推進政策落地過程中,仍然存在一些問題,主要表現在:

                    生態補償政策路線圖基本明朗,頂層設計仍然需要進一步完善。2018年國務院機構改革,從組成部門來看,生態文明建設的管理體制得到理順,基本實現一類事項原則上由一個部門統籌、一件事情原則上由一個部門負責,有效避免“政出多門”、責任不明、推諉扯皮,讓市場在資源配置中起決定作用、更好地發揮政府作用,這對解決我國生態補償面臨的管理多元化、政策碎片化問題提供了強有力的體制保障。在新時代,如何進一步加強生態補償的歸口管理,清晰界定政府補償和市場補償的邊界并形成合力,如何量化生態補償標準,做好生態補償監測與效益評估,這些都需要在頂層設計層面進一步完善和加強,同時結合各地實踐進一步加強生態補償基礎研究。

                    各地積極落實國家生態補償政策,跨省間自發建立生態補償機制的積極性仍然不高。全國有近30個省份相繼印發了本轄區《關于健全生態保護補償機制的實施意見》,有10余個省份簽署了跨省流域上下游橫向生態補償協議。筆者通過調研了解,省際自發建立生態補償機制的積極性仍然不高,如果缺少中央層面的協調指導和資金支持,省際自發建立生態補償機制的難度仍然很大。

                    各地高度關注生態綜合補償,但真正落地實施仍有難度。單要素生態補償政策在實施中多以部門為主導,系統性、整體性不足,導致要素分割、管理職責交叉,補償資金難以形成合力,政策疊加效應不明顯,也會出現生態補償資金支持的項目儲備不足、資金使用績效滯后等問題。因此,各地都期盼生態綜合補償,但綜合什么、怎么綜合、誰來牽頭等還都不明確。個別省份探索出臺了生態綜合補償試行方案,整合了省級層面與生態保護相關的多項專項資金,但補償資金到縣級層面上依然是條塊分割,沒有實現真正意義上的整合,存在如何打通政策“最后一公里”的問題。

                    各地積極落實共抓大保護,不搞大開發,但流域上下游仍然需要共下一盤棋。目前著眼于流域整體性、協調性的全流域補償機制如何建立,各地想法和訴求并不一致。在謀劃構建橫向生態補償的同時,如何更好地體現流域上游生態服務價值及保護成本、發展機會成本,生態補償模式如何因地制宜,也需要在實踐中下一番功夫。

                  3.如何推進生態補償工作 

                    未來,推進生態補償工作,還需要堅持誰受益誰補償、穩中求進的原則,進一步加強頂層設計,不斷創新補償方式,加快推動生態補償立法,實現生態保護者和受益者良性互動,讓生態保護者得到實實在在的實惠。

                    進一步理順生態補償管理運行機制。理順部門職責,推動建立長效機制;處理好中央與地方關系,健全和強化監督機制;加強基礎研究,加快建立自然資源資產評估核算體系,完善補償標準核算體系;加強補償效果評估,量化評估區際生態服務提供和受益情況,評估結果可作為完善生態補償政策的重要依據。以立法的形式固化生態補償成功模式和長效機制,為各地深入實施生態補償提供法律依據。

                    進一步加強頂層設計,因地制宜,縱橫并舉,協調均衡。對關乎國家生態安全的重要區域,要進一步加大縱向轉移支付力度,實行國家購買;推動其他生態保護地區與生態受益地區建立橫向生態補償機制,鼓勵這些地區大膽探索排污權、水權和碳排放權等市場化生態補償路徑,鼓勵有條件的地區探索建立社會資本出資、市場運作的生態補償基金;以山水林田湖草(海)系統保護為目標,與國家各類戰略政策相結合,加大對各類財政資金的統籌力度,不斷放寬資金使用限制,實行“一盤棋”式推進。

                    進一步總結提煉流域生態補償實踐成果,強化水岸統籌,“三水”并重。準確聚焦流域生態環境保護階段目標,推動流域生態補償由水質超標“罰款賠償”和水質達標“獎勵補償”,向系統考慮水資源、水環境、水生態的“三水”統籌轉變,科學合理設定補償基準和目標,建立面向生態系統服務功能提升的流域生態補償機制;推動流域生態補償從水里走向岸上,形成水岸統籌保護、上下共享綠色發展的大補償格局;推動建立全流域生態優勢與經濟優勢有機融合的協作聯動機制。

                    進一步加強生態補償與生態保護修復的有機結合,有效促進生態服務價值穩定提升。根據區域主導生態功能和生態系統結構特征,識別生態保護修復重點區域空間分布,圍繞重點難點問題,制定保護修復方案和實施路線圖,推動重點區域實現生態服務功能提升,科學測算生態服務增量,合理確定“補償多少”;鼓勵生態修復較好地區在保護優先前提下發展生態旅游、生態農業等生態產業,培育生態產品市場,促進生態產品價值轉化,形成生態補償與生態保護和修復、生態產品開發的良性循環,讓更多的生態優勢轉化為發展優勢。

                    進一步推動生態綜合補償充分融入區域綠色發展多元推進。建議生態補償資金除了用于生態保護與修復、環境污染治理項目,還應該用在引導產業綠色轉型方面。通過實施產業承接、發展優勢產業、共建園區等方式,推動產業向資源優勢區域轉移;通過稅費減免、優惠政策支持等方式,鼓勵企業提升生產技術水平,減少污染物排放;通過生態保護崗位提供、特色生態產業開發、生產技能培訓等方式,推動相對困難人口不斷提高收入水平。只有這樣,才能實現真正意義上的生態綜合補償。

                    (作者:劉桂環,系生態環境部環境規劃院生態環境補償研究中心主任、研究員)

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